О феномене нератификации

Практикантка Ассоциации российских дипломатов из МГЛУ Яна Овсянникова подготовила краткое исследование относительно феномена нератификации в международном праве.

«Pacta sunt servanda», - гласит римская мудрость. В современных международных реалиях следует констатировать, что международное право играет посредственную роль, уступая национальным интересам. Все то, что последовательно создавалось на обломках Второй мировой войны демонизируется, в первую очередь, рядом привилегированных держав, занимающих места постоянных членов Совета Безопасности (СБ) ООН.

Обособленно стоит вопрос нератификации международного договора. Часто государства ссылаются именно на факт нератификации того или иного международного договора как предлог для избегания ответственности по международным обязательствам. Но есть ли на это основания? Откуда возникла необходимость ратифицировать договоры? И как особенности национальной правовой системы влияют на ратификацию?

Ратификация и согласие подчиниться договору: в чем разница?

Казалось бы, все просто. Право международных договоров регулирует Венская конвенция 1969 года, кодифицированная в свое время на основе международного обычая.[1] Статья 11 гласит: «согласие государства на обязательность для него договора может быть выражено подписанием договора, обменом документами, образующими договор, ратификацией договора, его принятием, утверждением, присоединением к нему или любым другим способом, о котором условились». В Венской конвенции нет четкого разграничения между терминами «ратификация», «принятие», «утверждение», «присоединение». Эти термины понимаются как синонимичные и расшифровываются как международный акт, посредством которого государство выражает в международном плане свое согласие на обязательность для него договора. Ратификация в большей мере необходима внутри государства для утверждения договора высшим законодательным органом.

Сегодня способы вступления в силу договора значительно расширились из-за увеличения каналов коммуникации между дипломатами. Исследователь Э. Рукунас разделяет принятие обязательств, т.е. согласия, оговоренное Венской конвенцией и непосредственное вступление в силу договора.[2] Хотя Венская конвенция гласит, что договор вступает в силу путем одного из оговоренных способов самим договором, это отнюдь не значит, что он станет неотъемлемой частью национального права и будет применим Судами без соответствующей законодательной процедуры. Вместе с тем, статья 27 Венской конвенции подчеркивает, что участник не может ссылаться на положение своего внутреннего права для оправдания невыполнения им договора. Однако на практике мы должны разграничивать процедуру подписания и ратификации и считывать, исходя из этого, различные намерения государств.

Из акта подписания вытекает обязательство для исполнительной ветви власти взять на себя определенные обязательства или же выразить явное намерение стать участником договора. Зачастую полноценному вступлению, особенно в договорах-уставах организаций предшествует статус наблюдателя. Так, некоторые государства подписывают, но не ратифицируют договоры, чтобы находиться внутри переговорного процесса, но самим не подпадать под него. Акт ратификации, который производится законодательной ветвью власти, официально подтверждает, что государство берет на себя соответствующие международные обязательства, а главное, включает этот договор в национальное законодательство. Таким образом, подписанный, но не ратифицированный договор создает двойные стандарты и коллизию между исполнительной и законодательной ветвями власти, когда первая приняла на себя обязательства, а вторая этого не признает.

На сегодняшний день число подписанных, но не ратифицированных договоров, в своем роде «гибридных договоров», неуклонно растет. Для понимания приблизительной картины ратификации договоров, можно обратиться к статистике ратификации 18 основополагающих договоров по защите прав человека.[3] В числе лидеров (ратифицировавших от 16 до 18 договоров) государства Западной Европы, Скандинавии, а также Латинской Америки. Россия находится в середине, ратифицировав около половины договоров. В конце списка фигурируют Соединенные Штаты, Индия, Китай и Западная Африка.

Вместе с тем, Венская конвенция о праве международных договоров ограничивает «вседозволенность» статьей 18, которая запрещает нарушать объект и цель договора. До сих пор этот международный обычай имеет вес. Чуть ли не первым решением администрации Буша-младшего, пришедшего к власти в 2001 году, стал отзыв подписи под Римским статутом, учреждавшим Международный уголовный суд (МУС), дабы никак не сотрудничать с МУС и не делиться чувствительной информацией.[4]

Исторические свидетельства относят акт ратификации ко времени европейских монархий, когда подписантом международного документа выступал агент – доверенное лицо монарха.[5] Актом ратификации монарх подтверждал подпись агента, т.е. давал своё согласие стать стороной договора. Современную практику подписания, но нератификации договора ввели Соединенные Штаты в XIX веке, закрепив пункт в договоре, который гласил, что подписание – не значит ратификация. В итоге, европейские страны перестали бороться с США, таким образом, нератифицированные договоры стали обычным явлением в международных отношениях.

Особенности нератификации в США

Неслучайно именно Соединенные Штаты так не охотно ратифицируют международные договоры. Тому причиной несколько факторов: межпартийная борьба, законодательная процедура, сильное федеративное устройство и независимость судебной системы.

Следует отметить, что США исторически относятся к международному праву (МП) с большой долей скептицизма. В каждой из двух доминирующих политических партий существует целая идеология в отношении к МП. Так, республиканцы считают, что вся Ялтинско-потсдамская система международных отношений и ее институты – это не что иное как задумка «глобального правительства», а международное право – инструмент для ущемления американского суверенитета.[6] На этой первопричине основаны другие причины. Например, консерваторы опасаются, что за ратификацией договоров о защите прав человека последуют судебные иски и компенсации по типу исков в Европейский суд по правам человека. Президентство республиканца Дональда Трампа живое тому доказательство: при посредничестве его бывшего советника по национальной безопасности Джона Болтона США вышли из таких международных договоров и институтов как: Парижское соглашение по климату, Договора о ракетах средней и меньшей дальности (ДРСМД), Договор об открытом небе, Совет по правам человека, ЮНЕСКО и т.д.

Согласно американскому праву, под международным договором понимается международное соглашение, заключенное президентом по рекомендации и с согласия (advice and consent) Сената в соответствии со статьей II, раздел 2 Конституции Соединенных Штатов.[7] Но интересно, что за 50-летний период с 1931 -1989 гг. США приняли порядка 11698 исполнительных договоров в обход статьи II и 702 договора согласно этой статье.[8] Большая часть так называемых исключительно исполнительных договоров касается незначительных дел, таких как признание иностранных правительств или односторонний мораторий на применения вооруженных сил или ядерного оружия. Президент как главнокомандующий вооруженных сил США имеет конституционные полномочия применять такое превентивное право. Верховный суд США толкует статус исполнительного договора как имеющего ограниченную силу на территории США. Пример тому отказ Рейгана, несмотря на нератификацию Договора об ограничении стратегических вооружений (ОСВ II), предпринимать любые действия, подрывающие положения договора до тех пор, пока СССР будут делать то же самое. Россия также применяет подобную практику. Спустя 30 лет со дня заключения Соглашения между СССР и США о линии разграничения морских пространств, договор в российском праве функционирует в режиме «временного применения», т.е. Россия официально не ратифицировала его ввиду ряда экономических причин, но по сути не нарушает его положения, сохраняя статус-кво.

Однако Конгресс неуклонно борется с полномочиями президента заключать исполнительные договоры, например, путем принятия закона 1973 года – Совместной резолюции о военных полномочиях (War Powers Joint Resolution), которая обязывала президента консультироваться с Конгрессом и докладывать о решениях, касающихся ведения военных действий.[9]

Кертис А. Бредли, рассуждая о феномене нератификации, но подписания договоров, выделяет несколько причин такой практики: во-первых, президент сам может, выступая перед Сенатом «похоронить» этот договор слабой аргументацией (как это было с Договором о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний).[10] Во-вторых, направляя договор в соответствующий подведомственный комитет Сената, он зачастую остается «чахнуть», так как его сторонники в Сенате не могут заручиться достаточной поддержкой, чтобы передать на голосование. Сенат исторически с большой опаской ратифицирует тот или иной договор, даже если сам глава государства принимает лидирующее участие в его принятии. Так, Вудро Вильсон, которого прозвали одним из самых активных посредников на переговорах по окончании Первой мировой войны, так и не добился ратификации Версальского договора со стороны Сената США. Иногда президент и не имеет намерения передавать договор на ратификацию, зачастую, чтобы участвовать в дальнейшем переговорном процессе или для собственной политической выгоды. И наконец, главная причина – это смена администраций США (в основном, когда происходит пересмена между демократами и республиканцами). Примеров тому множество: вся практика выхода из договоров Д. Трампа или, например, когда президент Картер подписал договор о сокращении ядерного оружия (ОСВ-2) в 1979 году, а администрация Рейгана объявила в 1982 году, что Соединенные Штаты не намерены ратифицировать этот договор.

Важным условием для вступления в силу международного договора является выпуск соответствующего акта Конгрессом США для того, что положения этого договора стали «самореализующиеся». Это связано с тем, что США относят себя к дуалистическому подходу в праве, то есть разделение международного и национального права. За редким исключением изначально самореализующихся договоров, им требуется соответственный имплементирующий акт Конгресса, чтобы договор попал в правоприменительную практику местных судов. Тогда такой международный договор имеет высшую силу наряду с федеральными законами, но ниже Конституции США. Фактом несамореализующегося характера положений Римского статута в свое время апеллировал Джон Болтон, традиционный противник МУС. Среди прочих аргументов о подрыве Судом суверенитета США, был аргумент того, что Суд сам по себе не самореализующийся, т.е. ему требуется помощь для задержания преступников со стороны органов безопасности государств-членов Статута.

Вместе с тем, многие ошибочно полагают, что в США существует приоритет национального права над международным. Такого определения нигде не закреплено, Конституция, как и во всех государствах мира – это высший и основной закон. Но если международный договор, при условии его самореализации, вступит в спор с местным законом штата, Суд США будет защищать международный договор и международные обязательства США перед другими государствами, а закон Штата или местный закон будет считаться вмешательством во власть федерального правительства над иностранными делами. Суд играет роль некоего блюстителя международного права, сохраняя лицо США на международной арене, в то время как исполнительные договоры, которые имеют в большей степени политическую, чем юридическую роль (soft law pacts) варьируются от стиля одной администрации к другой. Исследование Грейн де Бурка подтвердило справедливость этого тезиса.[11] Экспертом был проведен анализ практики Верховного суда за 10-летний период. Она выяснила, что Суд однозначно не занимал последовательной позиции блокирования международного права. Напротив, в аналогичном анализе она выяснила, что Европейский суд куда чаще ссылался на союзное право, чем на аналогичные акты международного права.

Куда приводит нератификация?

Самым негативным последствием нератификации международных договоров крупными державами является повсеместная тенденция нератификации среди других государств. Исследование института штата Огайо подтвердило данный тезис.[12] Интересно, что данная цепная реакция распространяется не только на союзников, но и соперников. В центре исследования находились 198 международных договоров с 1972 – 2000 год. Эксперты на основе данных о характере ратификации договоров выстроили модель возможной ратификации одного из них Соединенными Штатами. Так, исследование показало, что подписание Соединенными Штатами Рамочной конвенции Организации Объединенных Наций об изменении климата (РКИК ООН) 1992 года повлияло бы на ратификацию договора Россией. Согласно этой модели, если бы США не предприняли никаких действий, вероятность подписания договора у России была бы лишь 40%. Поддержка Соединенными Штатами РКИК ООН также повлияла на ратификацию Нигерией, Таиландом и Уругваем, у которых не было серьезных прямых отношений с Соединенными Штатами.

И наоборот, можно убедиться в правоте данного тезиса, если мы посмотрим на стремительный отзыв подписей от Римского статута после развернутой кампании по дискредитации Суда со стороны Соединенных Штатов. Международный уголовный суд создавался в надежде дистанцироваться от политизированного Совета Безопасности ООН. Статут вырабатывался Комиссией по международному праву, куда входили представители всех заинтересованных государств. Также следует помнить, что Суд - это не просто теоретическая задумка ученых-правоведов, а логичная кульминация несколько успешно действующих трибуналов ad hoc. Подписание администрацией Клинтона Римского статута породило цепную реакцию среди многих государств, даже тех, в которых были горячие фазы вооруженных конфликтов и гражданские войны. После отзыва подписи Соединенными Штатами в 2001 году, можно заметить, что многие государства гораздо легче стали заявлять об отзыве своих подписей (например, Бурунди, Гамбия, Филиппины, Южная Африка). Стоит также отметить, что отзыв подписей под многосторонним договором создает неблагоприятный имидж о государстве как о ненадежном партнере. В случае Совместного всеобъемлющего плана действий по иранской ядерной программе (СВПД) многие критикуют Дональда Трампа, включая бывшего президента Барака Обаму, за односторонний и беспринципный характер выхода, несмотря на отсутствие свидетельств со стороны МАГАТЭ о невыполнении договорных обязательств Ираном.

Можно сделать вывод, что Венская конвенция о праве международных договоров делает акцент на статусе договора скорее на международном уровне, чем на национальном. Сложность заключается в придании договору юридической силы в национальной правовой системе, так как у каждого государства различные законодательные процедуры, но общие международные обязательства. Как мы видим, на примере унилатерализма Соединенных Штатов за неохотой ратифицировать договоры стоит целый комплекс причин, обусловленных историческими и культурными особенностями. Многие государства, однако, ориентируются на такие сверхдержавы, как модели для ратификации, что создает «эффект домино». Отсюда крупные многосторонние институты, такие как Совет по правам человека и МУС, к сожалению, и дальше будут терять свою эффективность, так как крупные региональные державы отказываются признавать их юрисдикцию в погоне за отстаиванием национальных интересов. Возможным решением на международном уровне могло бы стать введение срока давности для подписанных, но не ратифицированных договоров. Например, через три года после подписания подпись считать недействительной. Во-первых, это бы устранило неопределенность в статусе причастности государства к международному договору. Во-вторых, поспособствовало скорейшей ратификации договора. И в-третьих, увеличило бы срок для подписания, но сократило для ратификации.