ИНТЕРВЬЮ ЗАМЕСТИТЕЛЯ МИНИСТРА ИНОСТРАННЫХ ДЕЛ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, СПЕЦИАЛЬНОГО ПРЕДСТАВИТЕЛЯ ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПО ВОПРОСАМ УРЕГУЛИРОВАНИЯ СТАТУСА КАСПИЙСКОГО МОРЯ В.И.КАЛЮЖНОГО “РОССИЯ И ПРОБЛЕМЫ КАСПИЯ”, ОПУБЛИКОВАННОЕ В ТРЕТЬЕМ НОМЕРЕ ЖУРНАЛА “ВНЕШНЕЭКОНОМИЧЕСКИЕ СВЯЗИ”
Каспийский регион не может пожаловаться на невнимание к нему со стороны международного сообщества и, разумеется, СМИ, в том числе российских. В прессе появляется множество публикаций по проблемам Каспия. В большинстве своем они подготовлены со знанием дела, но встречаются и такие материалы, которые то ли из-за неосведомленности их авторов, то ли по какой-то иной причине не столько информируют, сколько дезинформируют читателя. Подобный конфуз произошел недавно со всеми нами уважаемой "Российской газетой".
Как человек, которому поручено непосредственно курировать каспийское направление внешней политики России, постараюсь в рамках этой статьи поделиться своим видением ситуации на Каспии, рассказать о российских подходах к урегулированию имеющихся проблем.
Геополитика и энергетика превратили Каспий в весьма чувствительный узел международных отношений. Интерес к Каспию ведущих государств и транснациональных корпораций, равно как и их активность, в регионе не ослабевают. Все это происходит у России "под боком", в зоне ее многовекового присутствия.
Понятно, что мир изменился, разворачиваются процессы глобализации и становления многополярности, но это отнюдь не отменяет извечного правила: приграничные регионы требуют от каждого государства особого внимания. К тому же три из четырех зарубежных прикаспийских государств входят в состав СНГ, которое является важнейшим приоритетом российской политики. В каспийском зарубежье проживают миллионы российских соотечественников, а это предмет нашей постоянной заботы. Прочность наших позиций в регионе в немалой степени определяет способность России противостоять силам международного терроризма, ее внешнеполитические возможности на южно-азиатском, ближне- и средневосточном направлениях.
Наконец, энергетика. Правда, Каспий, к сожалению, не Персидский залив, но ресурсами он располагает значительными. По разным оценкам, углеводородные запасы составляют от 10 до 18 млрд. тонн условного топлива. Доказанные запасы — в пределах 1—4 млрд. тонн. Ожидается, что Каспий сможет обеспечивать около 3, а то и до 5 процентов мирового потребления нефти. Пренебрегать этими серьезными цифрами мы не можем. От участия в освоении углеводородных ресурсов Каспия, их потребления для собственных нужд и транспортировки на внешние рынки Россия может и должна получать солидную выгоду.
Поэтому для нас очевидно: присутствие России в регионе должно быть многоплановым и нарастающим. С учетом, разумеется, новых реалий, без претензий на доминирование и изоляцию Каспия от остального мира.
Каспийская политика России направлена на обеспечение в регионе мира и стабильности, укрепление добрососедских отношений с каждым прибрежным государством и многостороннего сотрудничества в рамках Каспийской пятерки, налаживание конструктивного взаимодействия с внерегиональными партнерами. Большое значение придаем поддержке работающих на Каспии российских энергетических компаний, обеспечению транспортировки каспийских углеводородов на внешние рынки по трубопроводам через территорию России. Это тем более важно, что ТЭК России и прикаспийских государств — участников СНГ в свое время развивались как единая система. И хотя последующие события внесли в ситуацию весьма существенные коррективы, уровень интеграции остается достаточно высоким. Сохранившиеся связи прошли испытание временем, устояв перед натиском разрушительных сил и подтвердив свою рациональность. Наша линия — на укрепление этих связей, углубление и совершенствование интеграции в интересах всех ее участников.
Весьма актуальной задачей является урегулирование проблемы правового статуса Каспия.
Каспийская политика России реализуется на различных уровнях. Самым активным образом действует Президент Российской Федерации В. В. Путин. Показательно, что на президентском уровне специально по Каспию были подписаны двусторонние политические заявления с Казахстаном, Азербайджаном и Ираном, а также соглашения о разграничении сопредельных участков дна Каспия с Казахстаном и Азербайджаном.
* * *
Необходимость в принятии нового правового статуса Каспийского моря возникла после распада Советского Союза, когда число государств, расположенных на его берегах, увеличилось с двух до пяти — вместо СССР и Ирана теперь это Россия, Азербайджан, Иран, Казахстан и Туркменистан. Хотел бы предостеречь против довольно распространенной, но ошибочной точки зрения, будто бы в 90-х годах прошлого столетия на Каспии возник правовой вакуум. Режимы свободы судоходства и рыболовства (за исключением прибрежных десятимильных национальных рыболовных зон), запрет на плавание судов под флагами некаспийских стран, которые были установлены на Каспийском море советско-иранскими договорами 1921-го и 1940 гг., продолжают действовать и по сей день. Очевидно, однако, что для полноценного международно-правового статуса Каспия этого сегодня недостаточно. Такой статус должен основываться на новых геополитических реалиях, определить суверенные права прибрежных государств в отношении Каспийского моря, привести в соответствие с современными требованиями режимы деятельности на Каспии, заполнить правовые "лакуны", которые действительно существуют. Заметим здесь, что советско-иранскими договорами не регулируются такие важнейшие для нашего времени виды деятельности, как недрапользование и природоохрана.
Иногда задают вопрос: а зачем, собственно, нужно придумывать Каспию особый правовой статус, если все основные параметры международного морского права определены в Конвенции ООН 1982 г.? Объясняется это тем, что Каспий представляет собой совершенно уникальный внутриконтинентальный водоем, который нельзя отнести ни к морям, ни к озерам. По этой причине Каспий не подпадает под действие Конвенции ООН 1982 г., на него не распространяются нормы и понятия международного морского права (территориальное море, исключительная экономическая зона, континентальный шельф и т.д.), и он нуждается в специфическом правовом обустройстве.
Работа над Конвенцией о правовом статусе Каспийского моря и соглашениями о сотрудничестве по отдельным видам деятельности на Каспии, которые в совокупности и должны сформировать всеобъемлющий статус водоема, началась более 10 лет тому назад. При этом между прибрежными государствами было достигнуто твердое понимание по двум принципиальным моментам: что только они обладают исключительными правами в отношении Каспийского моря и его ресурсов и что Конвенция о статусе Каспия может быть принята только с общего согласия всей "пятерки", т.е. консенсусом.
Не будем вдаваться в исторические подробности. Уже сам по себе затяжной характер переговоров говорит о том, что они шли и идут непросто. Остановимся на последних событиях и текущей ситуации.
Сначала – о главных составляющих российской позиции по статусу. В основу нового правового статуса Каспия Россия предлагает положить формулу "разграничиваем дно в целях недропользования – вода общая". Имеется в виду разграничение дна Каспийского моря между прибрежными государствами на зоны недропользования при сохранении в общем пользовании водного пространства, обеспечения свободы судоходства, согласованных норм рыболовства и защиты окружающей среды. Отдавая предпочтение методологии разграничения по модифицированной срединной линии, Россия не абсолютизирует этот метод, считает, что решать данный вопрос должны договаривающиеся стороны.
С учетом мнения партнеров "по пятерке", готовы пойти на расширение национальной юрисдикции прикаспийских государств в прибрежных водах и вместо 10-мильных рыболовных зон установить на Каспии зоны национальной юрисдикции шириной 15 миль, в которых эти государства будут осуществлять пограничный, таможенный, санитарный и иные виды контроля и обладать исключительными правами на рыболовство.
Россия выступает против раздела Каспия на национальные сектора и национальные рыболовные зоны, поскольку это потребовало бы коренного пересмотра сложившегося за многие десятилетия рационального режима хозяйственного использования водоема, нанесло бы ущерб осетровой популяции Каспия. Надо признать, что в прошлом Россия не возражала против образования национальных рыболовных зон, примыкающих к зонам национальной юрисдикции. Однако тщательный дополнительный анализ ситуации побудил нас пересмотреть эту позицию, придти к заключению, что такой шаг вступил бы в противоречие с принципом совместного управления биоресурсами Каспия. Суть этого принципа – коллективное установление сторонами норм и правил по воспроизводству и использованию биоресурсов. Фактически он уже много лет реализуется прибрежными государствами и доказал свою эффективность. Выделение прибрежным государствам специальных рыболовных зон за пределами 15-мильной полосы привело бы к сосредоточению их промысловых усилий в своих зонах, что означало бы радикальный отход от издавна соблюдаемого запрета на промысел осетровых в открытом море, за исключением строго ограниченного района традиционного лова в южном Каспии. Между тем, только следуя этому запрету можно гарантировать нормальное воспроизводство осетровых – богатства не менее значимого, чем углеводороды.
Ввиду сохраняющихся серьезных различий в позициях прибрежных государств по новому статусу Каспия (подробнее об этом ниже), Россия предлагает продвигаться к консенсусному решению проблемы статуса Каспия поэтапно, начав с урегулирования наиболее острых вопросов – недропользования, природоохраны, рыболовства и судоходства. Считаем, что работа над соглашениями о сотрудничестве в указанных сферах должна вестись параллельно и каждое из них следует вводить в действие по мере готовности.
* * *
Начиная со второй половины 2000 г. во многом благодаря усилиям МИД России каспийский переговорный процесс значительно активизировался. После более чем двухлетнего перерыва возобновились заседания Специальной рабочей группы на уровне заместителей министров иностранных дел "пятерки" (СРГ), которая была создана в 1996 г. в качестве многостороннего переговорного механизма по выработке Конвенции о правовом статусе Каспийского моря. В 1996-1998 гг. состоялось два заседания Группы, в 2001-2003 гг. – 11 заседаний.
Проблемы статуса Каспия были предметом обстоятельного обмена мнениями на первом Каспийском саммите, который состоялся в Ашхабаде в апреле 2002 г. Ход и итоги встречи пяти президентов подтвердили, что наряду с совпадением или близостью позиций участников по широкому кругу вопросов, по ряду аспектов статуса между сторонами имеются концептуальные расхождения. Президенты договорились придать своим встречам регулярный характер, дали указание активизировать переговорный процесс по "всем азимутам" сотрудничества в регионе.
Что мы сумели сделать после Саммита? На основе предложений стран-участниц был подготовлен новый консолидированный проект Конвенции о статусе. В ходе пяти заседаний СРГ, состоявшихся в течение 2003 г., было проведено два и начато третье обсуждение этого проекта. Удалось достигнуть существенного прогресса, согласовать почти всю преамбулу, большинство принципов деятельности на Каспии, многие положения, касающиеся природоохраны, биоресурсов и судоходства.
Сохраняются, однако, и серьезные различия. Так, Иран предлагает либо установить на Каспии режим кондоминиума, либо разграничить его на пять национальных секторов по схеме, при которой иранская доля составит около 20% водоема. Подход остальных государств к разграничению Каспийского моря является двухуровневым: в качестве отдельных объектов разграничения рассматриваются акватория и дно и его недра. В части, касающейся акватории, спор идет о целесообразности установления национальных рыболовных зон (позиция России по данному вопросу изложена выше).
Дискутируется вопрос о демилитаризации Каспия. Казалось бы, благородная цель. Но давайте трезво оценим ситуацию. Каспий расположен в неспокойном районе, в непосредственной близости от опаснейших очагов международного терроризма. Налицо стремление известных внешних сил утвердить в регионе свое военное присутствие. И в этих условиях прикаспийские государства вдруг начнут разоружаться. Не ясно ли, что это лишь осложнит обстановку. Природа пустоты не терпит и образовавшийся вакуум будет заполнен. Ничего хорошего прикаспийским странам и их безопасности это не сулит.
Короче, для разоружения время пока не пришло. Россия, прикаспийские государства должны располагать возможностью эффективно противостоять современным угрозам и вызовам. Состоявшийся в августе 2002 г. сбор-поход нашей Каспийской флотилии наглядно продемонстрировал, что отработка поставленных перед флотилией задач по борьбе с терроризмом, незаконным оборотом оружия и наркотиков, браконьерством, которое справедливо называют биотерроризмом, отвечает интересам безопасности всех прибрежных стран. Открыты для сотрудничества с прикаспийскими партнерами в этом жизненно важном деле.
Вместе с тем, радикальным шагом в предотвращении милитаризации Каспия явилась бы, по нашему мнению, договоренность прибрежных государств о недопущении присутствия на Каспии вооруженных сил третьих стран. С таким предложением мы выступили и намерены его отстаивать. Удивляет позиция некоторых прибрежных стран, которые, с одной стороны, настаивают на демилитаризации Каспия, а с другой, возражают против нашего предложения. Ведь отказ от принципа "неприсутствия" дает "зеленый свет" появлению на Каспии внерегиональных военных формирований. Кому это на пользу?
Некоторые прибрежные страны настаивают на признании за их судами права на "свободный транзит" по внутренним водным путям России в Мировой океан и обратно. В рамках своего национального законодательства Россия готова максимально облегчить оформление такого транзита. Никаких искусственных препятствий мы создавать не намерены. Одновременно должен подчеркнуть: Каспий - не море, а Волга - не международный водный путь. Поэтому расцениваем постановку вопроса о "свободном транзите" как неправомерную и совершенно неприемлемую.
Обсуждение проекта Конвенции о правовом статусе Каспия будет продолжено на очередном заседании СРГ в Баку в середине марта 2004 г.
* * *
Теперь об отраслевых соглашениях.
Заинтересованность прибрежных государств, прежде всего, вновь образовавшихся, в освоении минеральных ресурсов Каспия, с которым они связывают надежды на устойчивое развитие и процветание, придало особую остроту вопросу о сформировании международно-правовой базы недропользования на Каспии. Отсутствие в советско-иранских договорах норм, регулирующих данный вид деятельности, наряду с довольно скоро выявившимися различиями в позициях, не позволившими прикаспийским государствам договориться об общих правилах, привели к тому, что некоторые государства стали действовать самостоятельно и по собственному разумению. К этому их активно подталкивали американские, английские и другие зарубежные энергетические компании, спешившие закрепиться во внезапно открывшемся для них богатом нефтегазоносном районе. Политическая поддержка обеспечивалась из западных столиц. Начало процессу положил так называемый контракт века 1994 г., в соответствии с которым Азербайджан передал в освоение группе зарубежных компаний во главе с "Бритиш Петролиум" месторождения Азери, Чираг и Гюнешли.
Поскольку представления прибрежных государств о том, какие именно участки дна и месторождения должны им принадлежать, нередко не совпадали, между этими государствами начались споры, повлекшие за собой осложнение отношений, а подчас - и конфликтные ситуации. Политическое неблагополучие дополняли экономические потери – планы освоения ряда спорных месторождений были заморожены.
Пионерами в урегулировании проблемы стали Россия и Казахстан, подписавшие 6 июля 1998 г. Соглашение о разграничении дна северной части Каспийского моря в целях осуществления суверенных прав на недропользование. Подписание Соглашения в двустороннем формате было делом совершенно правомерным. Специфика этой сферы деятельности на Каспии состоит в том, что в вопросах, касающихся разграничения зон недропользования, в качестве договаривающихся сторон выступают не все пять, а только непосредственно заинтересованные государства, к побережьям которых примыкают разграничиваемые участки дна. Таковыми являются сопредельные и противолежащие страны, в нашем случае Россия и Казахстан. Интересы остальных прикаспийских государств подобные соглашения не затрагивают. Окончательное же урегулирование будет достигнуто тогда, когда посредством соответствующих двусторонних, а в отдельных случаях трехсторонних договоренностей все дно Каспийского моря окажется разграниченным на пять зон недропользования.
Богатыми на события стали 2002-2003 гг. 13 мая 2002 г. в Москве на уровне президентов был подписан российско-казахстанский Протокол к Соглашению 1998 г., установивший географическое прохождение модифицированной срединной линии разграничения зон недропользования двух стран. Была определена принадлежность трех спорных нефтегазоносных блоков, расположенных на стыке этих зон: структура "Курмангазы" была отнесена под юрисдикцию Казахстана, месторождение "Хвалынское" и структура "Центральная" - России. Осваивать их ресурсы решено совместно по принципу 50 на 50. Соглашение и Протокол были ратифицированы в ступили в силу в мае 2003 г.
23 сентября 2002 г. в Москве президенты России и Азербайджана подписали Соглашение о разграничении сопредельных участков дна Каспийского моря, которое было ратифицировано и вступило в силу в августе 2003 г. По этому Соглашению освоение минеральных ресурсов структур, пересекаемых модифицированной срединной линией разграничения, будет осуществляться в соответствии с международной практикой, применяемой при разработке трансграничных месторождений, т.е. пропорционально разграниченным долям. Соответственно в ноябре 2001 г. и в феврале 2003 г. Азербайджан и Казахстан подписали Соглашение о разграничении дна Каспия по срединной линии (без ее модификации) и Протокол к нему. В мае 2003 г. между Россией, Азербайджаном и Казахстаном было подписано соглашение, фиксирующее точку стыка линий разграничения, определенных двусторонними соглашениями. Тем самым под взаимодействием трех государств в освоении минеральных ресурсов дна северного и центрального Каспия была подведена прочная международно-правовая основа.
Близки к достижению соглашения Казахстан и Туркменистан. Идут переговоры между Ираном и Азербайджаном и Ираном и Туркменистаном. В январе с.г. после почти двухлетнего перерыва возобновились переговоры между Азербайджаном и Ираном. Нельзя не отметить, однако, что участвуя в подобных переговорах, наши иранские партнеры в то же время выступают против заключения двусторонних соглашений о разграничении без обязательного одобрения их всеми прикаспийскими государствами. По соображениям, изложенным выше, считаем такую позицию необоснованной.
В контексте разговора о нефтегазовых ресурсах Каспия кратко остановлюсь на вопросе об их транспортировке на внешние рынки. В последнее время определенные круги упорно проталкивают на Каспии концепцию т.н. многовекторности трубопроводов, причем преподносится она как средство избавления стран региона от "монопольного гнета" российских "Транснефти" и "Газпрома". Материальным воплощением "многовекторности" является энергетический коридор "Восток - Запад", стержневыми компонентами которого призваны стать нефтепровод Баку-Тбилиси-Джейхан (БТД) и Южно-Кавказский газопровод ШахДениз-Баку-Тбилиси-Эрзурум (ЮКГ). Однобокость этой концепции сразу же бросается в глаза: запад противопоставляется в ней северу, тогда как о юге и востоке речи даже не идет. Но не это главное.
Унаследованную от советских времен трубопроводную систему мы, разумеется, не рассматриваем как нечто раз навсегда данное. Как всякая система, она нуждается в совершенствовании и развитии, что, впрочем, и происходит. Назову Каспийский трубопроводный консорциум, расширение мощностей нефтепровода Атырау-Самара, прокладку нитки, соединившей нефтепровод Баку-Новороссийск с Махачкалой. Появились и новые, независимые от России нефтепроводы - такие, как Кенкияк-Атырау и Карачаганак-КТК. В общем, жизнь идет вперед и когда экономическая потребность в новых маршрутах возникает, они появляются. Многовекторность, которая имеет под собой прочное экономическое обоснование, никаких возражений вызвать не может.
Иное дело, когда под разговоры о многовекторности, вопреки экономике, продвигаются проекты, преследующие вполне определенные политические цели, направленные на нарушение давно сложившихся и эффективных хозяйственных связей, на разобщение сотрудничающих государств.
Подчеркну, что мы никогда не оспаривали и не оспариваем права государств-производителей самостоятельно определять направление экспортных маршрутов добываемых ими углеводородов. Точно также мы хорошо понимаем стремление других стран использовать свое географическое положение для извлечения выгод из транзита. Вместе с тем, мы не намерены отказываться от своего права анализировать экономику того или иного проекта и давать ему соответствующую оценку. Так вот, основываясь на объективных фактах, мне остается только подтвердить: в планах формирования транспортного энергетического коридора "Восток-Запад" политика преобладает, а экономика подавляется. Не случайно лоббисты планируемых трубопроводов тщательно обходят тему об их полной загрузке, а, значит, рентабельности. Поэтому критикам российской трубопроводной "монополии" мы отвечаем: "Любой магистральный трубопровод - это монополия. Поэтому прокладка новых маршрутов там, где это продиктовано не реальной экономической необходимостью, а политической конъюнктурой, есть не более, чем попытка заменить чужую монополию на собственную".
* * *
Серьезные опасения вызывает экология Каспия. Поэтому долгожданным и можно без преувеличения сказать вдохновляющим событием стало подписание в Тегеране 4 ноября 2003 г. четырьмя прикаспийскими государствами Рамочной конвенции по защите морской среды Каспия. 8 ноября к ним присоединился Туркменистан. Таким образом Рамочная конвенция явилась первым документом о многостороннем сотрудничестве на Каспии, подписи под которым поставили все прибрежные государства. Это наш общий большой успех. Считаю нужным еще раз привлечь внимание к предложению России о создании на постоянной основе межправительственного Каспийского экологического центра (КЭЦ), который, среди прочих дел, мог бы выполнять функции секретариата Рамочной конвенции.
Еще одним важным событием в деле природоохраны Каспия обещает стать окончательная договоренность сторон по тексту проекта Соглашения о сотрудничестве прикаспийских государств в области гидрометеорологии и мониторинга природной среды Каспийского моря. Все расхождения между прибрежными государствами по этому Соглашению, похоже, устранены.
Особого внимания, я бы даже сказал бдительности, требует к себе сейсмика Каспия. В последнее время Россия серьезно занялась ею. Результаты исследований наших ученых подтверждают необходимость самого строго учета сейсмического фактора как на Каспийском море, так и на прилегающих территориях. Недооценка этой опасности может обернуться катастрофой. Трагедия в иранском Баме в декабре прошлого года продемонстрировала сколь разрушительные силы таятся в недрах региона.
Хотел бы также подчеркнуть, что именно экологические соображения побуждают нас занять жесткую позицию в вопросе о строительстве транскаспийских подводных трубопроводов. Общеизвестно, что в силу замкнутого характера Каспийского моря и высокой сейсмики функционирование таких трубопроводов, независимо от их трассы, сопряжено с повышенным экологическим риском для всего водоема и для всех без исключения прибрежных государств. Считаем поэтому в принципе нежелательным строительство на Каспии магистральных трубопроводов. В интересах компромисса допускаем такую возможность лишь при условии проведения удовлетворяющей всю "пятерку" экологической экспертизы проекта, включая его сейсмическую безопасность, а также достижения юридически обязывающих договоренностей о возмещении ущерба.
В завершение этой темы скажу, что неплохо продвигаются переговоры по проектам соглашений о сохранении биологических ресурсов Каспийского моря и управлении ими и о торговом судоходстве в Каспийском море.
* * *
В заключение хотел бы информировать читателей, что, следуя договоренности президентов прикаспийских стран в Ашхабаде о придании их встречам регулярного характера, Россия выступила с инициативой о проведении в апреле 2004 г. в Москве встречи министров иностранных дел "пятерки" с целью начать подготовку второго Каспийского саммита. Его созыв намечается ориентировочно на вторую половину текущего года в Тегеране. Не вызывает сомнения, что рассмотрение на этих форумах проблем статуса Каспия стимулирует и повысит активность ведущихся переговоров.
03 апреля 2004 года