Пояснительная записка к проекту международной конвенции по борьбе с актами химического терроризма

I. Актуальность инициативы

Проблема химтерроризма имеет сверхактуальный характер в свете неоднократного применения боевиками ИГИЛ и другими террористическими группировками на Ближнем Востоке не только промышленных токсичных химикатов, но и полноценных боевых отравляющих веществ. Есть сведения о доступе террористов к технологиям и инфраструктуре, которая может быть использована для создания химоружия, в том числе в промышленных объемах. Такая деятельность приобретает все более масштабный, системный и трансграничный характер. Химический терроризм уже стал реальностью, способной затронуть любое государство и требующей от мирового сообщества решительных и оперативных действий на основе четко определенных и всеобъемлющих международных норм.

Следует особо подчеркнуть, что данная российская инициатива не направлена на решение сиюминутных задач борьбы с химтерроризмом в том или ином регионе. Упоминание событий на Ближнем Востоке – это лишь пример, подтверждающий злободневность этой темы. Предлагаемая нами конвенция, на разработку и вступление в силу которой даже при самом благоприятном сценарии потребуется продолжительный период времени, должна носить всеобъемлющий, долгосрочный и глобальный характер без привязки к какому-либо конкретному региону планеты.

II. Правовая обоснованность инициативы

В современном международном праве применительно к актам химического терроризма имеются пробелы, затрудняющие эффективную борьбу с этим явлением.

1. Нет убедительных доказательств существования норм международного обычного права, напрямую запрещающих применение химоружия негосударственными субъектами и – в особенности – квалифицирующих такие действия в качестве международного преступления.

2. Конвенция о запрещении химического оружия (КЗХО) содержит весьма ограниченный набор обязательств по обеспечению уголовного преследования лиц, осуществляющих деятельность, запрещенную КЗХО для государств-участников. Режим КЗХО не отвечает в полной мере современным требованиям и достигнутым стандартам в борьбе с терроризмом.

Такое положение дел неоднократно отмечалось в дискуссиях в рамках действующей под эгидой Организации по запрещению химического оружия (ОЗХО) с 2001 года Рабочей группы по контртерроризму и ее подгруппы по правовым аспектам указанной проблемы. Конвенция налагает обязательства «не разрабатывать, не производить, не приобретать иным образом, накапливать или сохранять химическое оружие или не передавать прямо или косвенно химическое оружие» только на государства-участники. Это в равной степени касается и основополагающего требования не применять химоружие ни при каких обстоятельствах.

Таким образом, КЗХО не содержит прямого запрета в отношении негосударственных субъектов на предмет доступа к химоружию и его использования. Такой запрет лишь в опосредованной форме вытекает из Статьи VII (1)(a) КЗХО, которая обязывает государства-участники запрещать негосударственным субъектам на своей территории или в любом другом месте под их юрисдикцией, как это признано международным правом, любую деятельность, не разрешенную в соответствии с данной Конвенцией, и вводить уголовное наказание за подобную противоправную деятельность.

События последнего времени показали, что токсичные химикаты широкого промышленного и бытового применения зачастую используются террористическими группировками и отдельными террористами в качестве химического оружия. К таковым, к примеру, можно отнести хлор и хлоросодержащие химикаты, пестициды, различные химические удобрения. Все эти химикаты не фигурируют в контрольных списках КЗХО. За их оборотом, конечным использованием, потребителями и посредниками в их приобретении, как правило, нет должного контроля. В то же время уже широко известны случаи применения таких химикатов для снаряжения взрывных устройств и произведенных кустарным образом средств доставки химоружия в ходе боевых действий в ближневосточном регионе.

Кроме того, международное сотрудничество по КЗХО ограничено взаимодействием между государствами-участниками, в то время как все более актуальными становятся профильные контакты по линии в т.ч. различных международных организаций и структур, задействованных в международных усилиях в сфере антитеррора.

Опыт осуществления КЗХО выявил ряд узких мест в ее положениях, которые, наверное, невозможно было предусмотреть на этапе разработки этого договора. В частности, речь идет о конфликтных ситуациях, когда химическое оружие оказывается под контролем или во владении государства-участника, и необходимо предпринять действия по предотвращению его попадания в руки негосударственных субъектов. Другой пример – государство-участник или неучастник опять же в ситуации конфликта выражает готовность поставить свое химическое оружие под международный контроль, чтобы предотвратить его захват террористами. Наконец, Конвенция не дает ясного ответа на вопрос, как поступать с химическим оружием, изъятым у террористов. Международное сообщество с учетом уже полученного опыта должно создать практичные и эффективные механизмы сотрудничества для решения этих вопросов.

3. Вариант внесения изменений в КЗХО в целях устранения существующих пробелов не является оптимальным, прежде всего, ввиду сложного механизма принятия поправок к Конвенции. В частности, согласно ее статье XV требуется поддержка 64 государств-участников только для созыва Конференции по рассмотрению поправок. Для их принятия необходимо согласие 97 участников при условии, что ни одно из государств не проголосовало против, а для вступления в силу – принятие или ратификация всеми, проголосовавшими за поправки.

Считаем целесообразным сохранить целостность КЗХО, а задачи борьбы с химтерроризмом решать через отдельный (stand-alone) юридически обязывающий инструмент.

4. Международное гуманитарное право (МГП) по своей природе применяется лишь в ситуации вооруженного конфликта и содержит особые требования к негосударственным субъектам, на которых могут распространяться его нормы, что исключает применение МГП к широким категориям террористической деятельности.

5. Римский статут Международного уголовного суда (МУС), рассматривающий в качестве военного преступления «применение удушающих, ядовитых или других газов и любых аналогичных жидкостей, материалов или средств», не ратифицирован 69 государствами-участниками КЗХО. Содержащиеся в нем нормы нельзя рассматривать как универсальные. Кроме того, он применяется только в ситуации международного вооруженного конфликта; Кампальская поправка, распространяющая юрисдикцию МУС на внутренние конфликты, ратифицирована всего лишь 30 государствами, но даже для этих стран нормы Римского статута не применяются к случаям нарушения внутреннего порядка и возникновения напряженности, не являющимся вооруженным конфликтом.

6. Безусловно, важным универсальным инструментом в области нераспространения химического оружия является резолюция СБ ООН 1540. Затрагивая вопросы незаконного перемещения химических материалов и средств их доставки, она, тем не менее, сориентирована исключительно на применение национальных мер по недопущению попадания химического оружия или его компонентов в руки террористов. Она содержит общие положения, которые сводятся к тому, что государства не должны оказывать помощь негосударственным субъектам в получении доступа к химическому оружию и средствам его доставки, иметь эффективные законы, предотвращающие получение негосударственными субъектами химического оружия и средств его доставки, а также располагать эффективным внутренним контролем за химическим оружием, средствами его доставки и относящимися к ним материалам.

Таким образом, в контексте резолюции СБ ООН 1540 существует необходимость из всех негосударственных субъектов выделить наиболее опасную категорию – террористов, в руках которых химическое оружие и вышеупомянутые вещества могут нанести реальный ущерб.

Кроме того, резолюция 1540 не охватывает современную ситуацию, складывающуюся в связи с попытками террористов заполучить такие вооружения и производственные мощности для их создания. Как представляется, новая конвенция могла бы восполнить эти серьезные пробелы, включив в сферу охвата не только химическое оружие, но и опасные и токсичные химические вещества, которые выходят за рамки определенных резолюцией как относящихся к ОМУ материалов.

К тому же резолюция СБ ООН 1540 не исключает разработки и принятия международных договоров, направленных на ее эффективную имплементацию. Более того, в ряде случаев такие договоры могут иметь особую ценность (из последних примеров можно привести Дополнительный протокол об иностранных боевиках-террористах к Конвенции Совета Европы о предупреждении терроризма, принятый в целях реализации резолюции СБ ООН 2178 (2014)).

Некоторые партнеры высказывают мнение, что закрыть имеющиеся пробелы можно путем разработки и принятия новой резолюции Совета Безопасности ООН в развитие резолюции 1540. Нам такой путь не представляется оптимальным. Во-первых, сам «жанр» резолюции не позволяет устранить все существующие в этой сфере проблемы. Во-вторых, решения разоруженческих, нераспространенческих и антитеррористических задач через резолюции СБ ООН не должно превращаться в рутинную практику. Более уместным, эффективным и демократическим способом является выработка соответствующих договоренностей и решений совместными усилиями всех заинтересованных государств путем переговоров по предложенной нами конвенции.

7. Еще одним инструментом, имеющим отношение к химическому оружию, является Международная конвенция о борьбе с бомбовым терроризмом от 15 декабря 1997 года. Однако сфера действия этого документа ограничена: во-первых, применением «смертоносного устройства»; во-вторых, специфическими местами его применения;
в-третьих, намерением причинить смерть, серьезное увечье, либо же значительное разрушение указанных в Конвенции объектов. Действие же предлагаемой нами новой конвенции не лимитировалось бы подобными ограничениями. В ней можно было бы зафиксировать и иные специальные правила, к примеру, обращения с химическим оружием, конфискованным у террористов.

Уместно также отметить, что существование упомянутой Конвенции 1997 г. не помешало согласованию в 2005 г. отдельной Международной конвенции по борьбе с актами ядерного терроризма. Этот прецедент применим и к задачам предотвращения актов химтерроризма.

8. Новая конвенция в привязке к химтерроризму могла бы вобрать в себя наработки, закрепленные в одобренных за последние десять лет международных инструментах в области борьбы с терроризмом. В частности, в ней следовало бы зафиксировать положения о криминализации деяний, подпадающих под его сферу действия; определение юрисдикции; надлежащий уровень правового реагирования; реализацию принципа «или выдай, или суди» и т.д.

Суммируя вышеизложенное, можно уверенно сказать, что современное международное право не в полной мере покрывает вопросы, относящиеся к борьбе с химическим терроризмом. Устранить эти проблемы всеобъемлющим образом было бы логичным и целесообразным через разработку предлагаемой конвенции.

III. Разоруженческое измерение инициативы. Выбор площадки Конференции по разоружению в Женеве

Предложенная Россией новая тема для переговоров, конечно, не является чисто разоруженческой. Тем не менее, разоруженческое измерение в ней, несомненно, присутствует. Правильно было бы сказать, что она лежит на стыке разоружения, нераспространения и антитеррористических усилий.

1. В случае с химическим терроризмом с высокой долей уверенности можно говорить об опасности бесконтрольного и масштабного накопления вооружений не государствами, которые являются субъектами отношений в области контроля над вооружениями, разоружения и нераспространения, а негосударственными субъектами, ставящими перед собой цель подрыва стабильности и безопасности как в отдельных государствах и регионах, так и в глобальном масштабе. По сути, гонка вооружений приобретает нового субъекта. Об этом свидетельствует появление под контролем ИГИЛ промышленных мощностей по производству химоружия.

Кроме того, такое наращивание запрещенных международной конвенцией вооружений очевидно подрывает режим нераспространения, поскольку через тайные каналы это оружие может поставляться не только в другие нестабильные страны или регионы, но и на другие континенты. Его получателем могут быть ячейки уже действующих террористических организаций или сочувствующие террористам структуры.

Таким образом, проблема ОМУ-терроризма все больше приобретает разоруженческий аспект, игнорирование которого ведет к подрыву запретительных и нераспространенческих режимов в отношении ОМУ, и, по сути, к подрыву международной безопасности и стабильности. Следует признать, что расширение доступа к компонентам химического оружия со стороны негосударственных субъектов ослабляет режим КЗХО и прочих инструментов, имеющих отношение к химическому разоружению.

Конвенция, несомненно, имела бы и разоруженческий аспект и в том смысле, что химическое оружие и оборудование по его производству, изъятые у террористов (объемы на данный момент предположить сложно), подлежали бы уничтожению. Это потребует проработки отдельного «разоруженческого» блока в данном международном соглашении.

Понятно, что имеется целый ряд международных площадок, которые могли бы претендовать на разработку конвенции по борьбе с актами химического терроризма. Однако мы отдаем предпочтение женевской Конференции по разоружению.

Исходим из того, что повестка дня КР изначально включала в себя вопрос о химическом оружии, причем в формулировке, которая, строго говоря, не конкретизировала, идет ли речь об оружии, находящемся в арсеналах государств, или оружии, оказавшемся в руках негосударственных субъектов (т.наз. «декалог» 1978 г., составленный по итогам первой Спецсессии ГА ООН по разоружению).

Напомним, что эта повестка включала в себя не только вопросы, касающиеся собственно разоружения, но и многие другие аспекты, связанные с поддержанием международной безопасности в целом. В частности, принятая Комитетом по разоружению (предшественник КР) весной 1979 года первая повестка дня форума (CD/12) предусматривала обсуждение помимо вопросов ядерного и химического разоружения, обычных вооружений, также и других «сопутствующих» (collateral) мер в области контроля над вооружениями, в т.ч. мер укрепления доверия и эффективных методов верификации соблюдения разоруженческих обязательств. Данный документ просуществовал в неизменном виде вплоть до заключения КЗХО.

Таким образом, в соответствии с изначальным мандатом форум имел полномочия рассматривать широкий круг актуальных проблем контроля над вооружениями и нераспространения. На современном этапе углубленное рассмотрение вопросов в этой сфере невозможно без учета проблематики противодействия международному терроризму.

2. Кроме того, сама КЗХО разработана именно на КР. Было бы логичным в современной ситуации также на КР закрыть и некоторые пробелы применительно к химтерроризму.

3. Другой принципиально важный момент. Наше предложение по выработке конвенции по борьбе с актами химтерроризма ориентировано на то, чтобы оказать оздоровляющее воздействие на саму КР, где уже на протяжении почти двадцати лет государства-участники не могут прийти к согласию по программе переговорной работы. Все испробованные с конца 1990-х годов варианты сочетаний пунктов из традиционной повестки дня КР не позволили выйти на консенсус. В этой связи ощущается необходимость в новой актуальной теме, вокруг которой могли бы сплотиться государства-участники Конференции по разоружению. Таковой, на наш взгляд, могла бы стать конвенция по борьбе с актами химического терроризма. Ее преимущество видится в том, что она не затрагивает каким-либо негативным образом интересы ни одного из государств и потому может сыграть объединяющую роль. Этим она выгодно отличается от других пунктов повестки дня КР, у каждого из которых на данном этапе есть свои оппоненты.

Альтернативой предлагаемому нами подходу может, конечно, стать продолжение поиска компромисса в рамках традиционной повестки дня, но это, как показывает опыт, может продолжаться бесконечно долго без каких-либо результатов. В этой связи мы рассчитываем на благосклонное рассмотрение российских предложений всеми партнерами, озабоченными как судьбой КР, так и нарастающей химической угрозой со стороны террористов.

Рассматриваем нашу инициативу как приглашение всем участникам Конференции к переговорам. Убеждены, что эффективный юридически обязывающий инструмент по данной проблематике может быть выработан только коллективными усилиями всех государств. Не считаем предлагаемые элементы проекта конвенции исчерпывающими. Не вызывает сомнений, что в ходе совместной работы многие партнеры смогут предложить дополнительные идеи, заслуживающие внимания. В этом контексте отмечаем, что в ходе дискуссий уже на нынешнем этапе было высказано, например, мнение о желательности распространения новой конвенции на акты не только химического, но и биологического терроризма. Здесь, возможно, есть над чем подумать. В самом деле, разработанная более 40 лет назад Конвенция о запрещении биологического оружия в еще меньшей степени, чем КЗХО, ориентирована на борьбу с террористическими актами. В ней, в частности, отсутствует прямой запрет на применение биологического оружия. Женевский Протокол 1925 года не закрывает в полной мере этот пробел, тем более что он касается государств, а не негосударственных субъектов. Кроме того, в КБТО отсутствует квалификация актов биологического терроризма как преступления, а ее положения, касающиеся имплементации на национальном уровне, составлены по понятным причинам без какого-либо учета сформировавшихся в последнее время террористических угроз.

С учетом этого нами принято решение поддержать высказанное рядом стран предложение распространить сферу охвата новой Конвенции на борьбу с актами биотерроризма. Признательны авторам этой идеи, которая, на наш взгляд, придает российской инициативе еще большую «добавленную стоимость» как в плане противодействия угрозам ОМУ-терроризма, так и для целей возобновления переговорной деятельности КР в полном соответствии с ее мандатом.