Статья Министра иностранных дел Российской Федерации С.В.Лаврова для “Дипломатического ежегодника-2005” ВНЕШНЕПОЛИТИЧЕСКИЕ ИТОГИ 2005 ГОДА: РАЗМЫШЛЕНИЯ И ВЫВОДЫ
Статья Министра иностранных дел России С.В.Лаврова для "Дипломатического ежегодника-2005"
ВНЕШНЕПОЛИТИЧЕСКИЕ ИТОГИ 2005 ГОДА: РАЗМЫШЛЕНИЯ И ВЫВОДЫ
Прошедший год стал определенным этапом в деле обеспечения благоприятных внешних условий для происходящих в нашей стране глубоких внутренних преобразований. Можно говорить о дальнейшей консолидации внешнеполитических позиций страны. Успех нашей дипломатии обеспечивался совокупностью ее возросших внутренних и внешних ресурсов. Что касается первых, то это – укрепление внутриполитической стабильности, дальнейшее развитие российской государственности применительно к новым условиям, включая императив эффективного противодействия террористической угрозе; устойчивый экономический рост, решительный разворот в сторону укрепления социальной политики и инвестиций в человеческие ресурсы на путях принятия национальных программ в области здравоохранения, образования и науки, сельского хозяйства и решения жилищных проблем. Обратная связь здесь находила выражение в стремлении приблизить внешнюю политику к реальным нуждам и интересам российских граждан и наших соотечественников за рубежом. Во внешнем плане, события в мире в целом развивались в русле наших оценок и подходов, т.е. в направлении укрепления многосторонних начал в международных отношениях. Расширялся круг наших единомышленников, росла востребованность активной роли России в мировой политике. Заложенные в утвержденной Президентом В.В.Путиным в июне 2000 года Концепции внешней политики Российской Федерации принципы адекватно отражали ключевые тенденции мирового развития и потому давали верные ориентиры нашей стратегии в международных делах. Речь идет прежде всего о таких понятиях, как прагматизм и многовекторность, обусловленность всей внешнеполитической деятельности национальными интересами, которые мы не противопоставляем коллективным интересам всего международного сообщества. Если раньше нам приходилось сталкиваться с критикой многовекторности российской внешней политики, то прошедший год дал убедительные свидетельства того, что такого рода курс получает всеобщее распространение. Какие бы определения ни давались, будь то политика "по всем азимутам", "во многих измерениях" и т.п., речь неизменно идет именно об этом.
В современном мире интересы любой страны, в том числе России, невозможно ограничить только прилегающими регионами. Мы активно выстраивали отношения с государствами всех континентов не ради "демонстрации флага", а для того, чтобы прагматично, на реалистичной основе искать формы сотрудничества, которые помогут решению общенациональных задач, укрепят безопасность страны, повысят конкурентоспособность нашей экономики, обеспечат России достойное место в международном разделении труда. Ничего общего с многовекторностью не имеют попытки разыгрывать одних партнеров против других. Для нас каждый вектор самоценен. Более того, чем прочнее наши отношения с одними партнерами, тем устойчивее они с другими.
Вместе с "холодной войной" в прошлое уходит практика т.н. фиксированных альянсов. С этого "мертвого якоря" снялись и ушли в "свободное плавание" все наши ведущие партнеры, включая США, Францию, Германию, Китай, Индию, Бразилию, ЮАР и другие страны. Никто уже "не складывает яйца в одну корзину". На смену приходят многообразные альянсы по интересам, своего рода дипломатия с изменяемой геометрией. И это понятно. Изменилась сама парадигма международных отношений. Более нет нужды строить оборонительные альянсы, которые в современных условиях выглядят не иначе, как "линии Мажино". Там же, где сохраняется прежняя жесткость взаимоувязанных отношений, цена такого выбора становится непомерно высокой.
В мировом сообществе росло понимание того, что глобализация вызовов и угроз безопасности и устойчивому развитию требует подлинно коллективного ответа, который отнюдь не исчерпывается применением военной силы или сдерживанием посредством устрашения. Характер новых вызовов, – а это международный терроризм, оргпреступность, наркотрафик, бедность, деградация окружающей среды и многое другое, – таков, что более нет прямой зависимости между размерами, военной и экономической мощью государств и их способностью вносить вклад в общие усилия по противодействию указанным угрозам. Подчас государства, находящиеся вблизи регионов нестабильности или граничащие со странами, являющимися источниками террористической и иных опасностей, к примеру, нелегальной иммиграции, могут внести куда больший вклад в общее дело, чем крупные государства, расположенные в других районах мира. Разумеется, встает вопрос о объединении не только усилий, но и ресурсов, оказании содействия государствам, которые оказались в том или ином отношении в положении "прифронтовых". Одним словом, как никогда прежде, стало ясно, что проблемы решаются только посредством широкого и многопланового международного сотрудничества.
Радикальный сдвиг в самой оси координат международных отношений в числе прочего способствовал созданию условий для их дальнейшей демократизации. Примечательно, что на нет сошла дискуссия об однополярном/многополярном мире. Видимо, потому, что потеряли смысл схоластические дискуссии об очевидном. Мир уже является многополярным, и из этого в своей внешней политике исходят практически все государства, в том числе ведущие. Оправдывается не только российский анализ путей эволюции мирового порядка в сторону коллективной безопасности в ее новом прочтении при центральной координирующей роли ООН и с опорой на международное право. Подтверждаются предсказания политологов, в том числе таких авторитетных, как Г.Киссинджер, который еще в 1994 году в своей книге "Дипломатия" предсказывал, хотя и в иных выражениях, именно такую архитектуру международных отношений.
Мы оказались на стороне истории. Но извилисты пути исторического процесса. И даже в этой психологически комфортной позиции российской дипломатии все же приходилось действовать в крайне непростых условиях, что в не последнюю очередь было связано с переходным характером нынешнего этапа мирового развития и наличием множества факторов субъективного порядка – вплоть до разного рода иллюзий, самообмана, мифотворчества, которые зачастую определяли поведение тех или иных государств в глобальной политике. Все это сопровождалось жесткой конкуренцией, не изжитыми до конца двойными стандартами, интеллектуальной инерцией, метафизическим, если не сказать арифметическим, подходом к сложным международным процессам. К сожалению, давало о себе знать унаследованное из прошлого стремление поиграть в "игры с нулевым результатом", заниматься сдерживанием, делать ставку на военное присутствие вдали от своих границ. Весь этот инструментарий продвижения национальных интересов в международных делах изжил себя с окончанием "холодной войны". Однако чтобы это понять, потребовались годы непривычного международного и национального бытия - вне идеологической конфронтации и связанной с ней определенности. Там, где рецидивы старого начинали создавать реальную угрозу, воссоздавалась основа и для смоделированных по опыту прошлого союзнических отношений. Во многом отсюда противоречивость международного развития последних 15 лет.
Сейчас уже можно говорить о высокой степени кристаллизации современных международных отношений и ясности по части категорий, которыми можно оперировать при их анализе. Многие мифы разрушены, в том числе развитием событий в Ираке. Очевидно, что окончательная развязка иракского кризиса внесет дополнительную определенность в международную ситуацию. Именно поэтому есть все основания надеяться на то, что постиракский период в глобальной политике будет характеризоваться большей предсказуемостью и большим сходством взглядов членов мирового сообщества на формирующийся новый миропорядок. От этой конвергенции выиграют все. Факты не оставят много места для противоположных или двусмысленных толкований.
Мы выстраивали нашу внешнеполитическую деятельность так, чтобы Россия по праву воспринималась как предсказуемый и надежный партнер. В этом ключе мы работали в ООН, СНГ, ОБСЕ, в механизмах сотрудничества с НАТО, ЕС, АСЕАН, интеграционными объединениями в Латинской Америке, активно участвовали в антитеррористической коалиции, нераспространенческих режимах, в разрешении международных конфликтов. О возросшем авторитете нашей страны на международной арене говорит беспрецедентно широкое участие в праздновании 60-летия Победы в Великой Отечественной войне.
В то же время в юбилейном году активизировались попытки переписать историю, выставить России некий счет за совместное прошлое по известному принципу "во всем виноваты иностранцы", использовать инструменты демократии для вмешательства в наши внутренние дела. На всё это российская дипломатия реагировала твёрдо, но без истерик и конфронтации, на которую нас хотели бы спровоцировать те, кому скучно заниматься собственными делами и кто тоскует по уюту существования "под сенью" новой стены или занавеса, но только уже с их "лучшей стороны". Ностальгия плохой советчик, но тоска по прошлому в природе вещей, хотя сильно осложняет мировую политику.
Анализ международной ситуации подводит к выводу о том, что на смену идеологической конфронтации времен "холодной войны" приходит угроза значительно более опасного глобального межцивилизационного разлома. Провоцируемый террористами и экстремистами, этот конфликт в меньшей мере поддается контролю и регулированию, поскольку выходит далеко за привычные рамки межгосударственных отношений. Вот почему набирает силу движение за проведение широкого межцивилизационного диалога, который предусматривал бы обязательства по борьбе с экстремистами в своей среде. Мы убеждены, что действенным ответом на этот вызов может стать единение культур, подтверждение делами общего стремления укреплять гуманистические идеалы.
Россия, с ее историей и географией, имеет многовековой опыт развития многонационального и многоконфессионального общества. В этом, по сути, был залог ее выживания на стыке цивилизаций. На этой основе мы возрождаем Россию сейчас. Как никто другой, мы в состоянии внести достойный вклад в поддержание межцивилизационного согласия в мире. Признанием этой роли России стало предоставление нашей стране статуса наблюдателя в Организации Исламская конференция. Приветствуем уже имеющиеся инициативы в данной области, включая испано-турецкую идею Альянса цивилизаций, одобренную ООН. Считаем, что пришло время идти дальше, увязать эти идеи в единый системный процесс с участием не только правительств, но и гражданского общества, лидеров ведущих мировых религий. Важную роль здесь может сыграть ЮНЕСКО.
Тут логично остановиться на важности преодоления прежних идеологических стереотипов, которые отнюдь не безобидны, поскольку препятствуют консолидации мирового сообществе перед лицом вызовов XXI века. Реакция на них в идеологизированном ключе – в духе "борьбы с коммунизмом" - не дает решения проблемы, а только подыгрывает экстремистам, заинтересованным в новом разделе мира. Глобализация не дает нам такой роскоши времен "холодной войны". Иначе не сосредоточиться на реальных проблемах, каковыми как раз и являются противоречивые следствия глобализации. А они ставят экзистенциальные вопросы – такие, как сохранение национальной самобытности, культурного и иного многообразия мира, угроза потери личностью контроля над собственной жизнью в условиях разгула рыночной стихии. Чтобы их осмыслить и найти решения, уже не хватает заезженных категорий идеологических дебатов недавнего прошлого. Нужна более высокая степень обобщения, возможно, выход за рамки западной либеральной мысли, продуктами которой были и капитализм, и социализм, и коммунизм, и многое другое.
Особую озабоченность – и в этом, наверное, оборотная сторона идеологии в мировой политике – вызывают попытки заигрывания с экстремистами и стремление представить их активность как отражение демократических процессов. Демократия может успешно развиваться только в условиях стабильности. Об этом более чем убедительно говорит опыт нашей страны. Хотелось бы отослать тех, кто этого не понимает и хочет поэкспериментировать на других, к авторам "Вех", которые еще до 1917 года предупреждали об опасности экстремизма в политике.
Символом позитивных перемен в самосознании мирового сообщества стал юбилейный "Саммит–2005", прошедший в сентябре в Нью-Йорке. Принятый на нем Итоговый документ подтвердил приверженность всех без исключения государств Организации Объединенных Наций и основополагающим принципам ее Устава, которые и 60 лет спустя не утеряли своей актуальности. Признание безальтернативности ООН и ее уникальной легитимности легло в основу согласованных ориентиров реформирования Всемирной организации сообразно новым реалиям.
В пользу многосторонних подходов говорят зафиксированные в Итоговом документе договоренности по вопросу о применении силы в международных отношениях. Вновь подчеркнув, что и тут можно действовать только на основе Устава ООН, государства-члены четко записали, что они не будут мириться с проявлениями геноцида, массовыми нарушениями прав человека, с террористической угрозой. Генеральная Ассамблея подтвердила заложенные в резолюциях Совета Безопасности положения о том, что террористические атаки на государства являются вооруженным нападением, для отражения которого страны имеют право на самооборону в соответствии с Уставом ООН. Так что целый ряд концептуальных положений, которые согласованы на этом саммите, имеют прямое практическое значение для всех государств, включая Россию.
На Саммите были приняты далеко идущие решения по совершенствованию деятельности ООН по вопросам миротворчества и миростроительства. Будет создана Комиссия по миростроительству, в состав которой войдут постоянные члены Совета Безопасности. Теперь следует согласовать модальности функционирования этого органа, который во взаимодействии с СБ ООН, Экономическим и Социальным Советом (ЭКОСОС), представителями международных финансовых институтов и донорского сообщества на практике займется госстроительством, постконфликтным восстановлением и налаживанием нормальной жизни в странах, только что вышедших из "горячей фазы" конфликта. Это в высшей мере логично.
Важно, чтобы деятельность Комиссии по миростроительству развивалась под присмотром Совета Безопасности. Ведь в повестке дня Комиссии будут те же "горячие" проблемы, поиском прочного урегулирования которых СБ ООН занимается на протяжении длительного времени. Поэтому Совету стоит продолжать курировать развитие событий и на фазах постконфликтного обустройства. Причем мы исходим не из-за желания добавить веса Совету Безопасности – его авторитет и так всеми признан, а стремимся упорядочить работу нового органа ООН, придать ему большую оперативность и эффективность. Разумеется, в этой работе необходимо найти оптимальный алгоритм взаимодействия с ЭКОСОС.
Непросто продолжается дискуссия по вопросу о преобразовании Комиссии ООН по правам человека в Совет по правам человека (СПЧ). Зафиксированное в Итоговом документе "Саммита – 2005" положение о необходимости создания Совета предусматривает обсуждение всех его параметров в ходе 60-й сессии Генассамблеи. Хочу особо подчеркнуть отведенный нам срок: вся 60-я сессия, т.е. до сентября 2006 года. Это позволяет рассчитывать на то, что в ходе выработки окончательного решения о новом органе по правам человека будет учтен весь спектр мнений государств-членов ООН. Вместе с тем наши западные партнеры стремятся искусственно ускорить этот процесс. Будем нацеливать коллег на необходимость максимально широкого обсуждения всех моментов, связанных с созданием СПЧ. Мы должны быть уверены, что выйдем на правильное решение, которое не ослабит, а укрепит работу на этом направлении и не будет чревато расколом Организации, к чему, убежден, привел бы отход от принципа суверенного равенства всех членов ООН. Любители эксклюзивных форматов могут создавать их за рамками ООН. Продолжаем считать, что оптимальным механизмом поиска взаимоприемлемого решения стала бы Рабочая группа открытого состава.
И конечно, нам не уйти от реализации решений саммита в сфере реформирования структуры Организации Объединенных Наций, ее системы управления, укрепления финансовой дисциплины с тем, чтобы попытаться сделать всю систему ООН более гармоничной, более взаимодополняемой, устранить дублирование и пустоты, которые имеются в ткани мировых институтов.
Пока не удается достичь согласия по вопросу о реформе СБ ООН, который, к сожалению, для многих ассоциируется с собственно реформой Организации, что отнюдь не так. Это лишь одна из тем, которые рассматриваются в контексте преобразований. По реформе СБ ООН, действительно, консенсуса нет. Одна группа стран абсолютно убеждена, что необходимо создать новые, дополнительные места постоянных членов. А другая, также весьма многочисленная группировка, категорически выступает против и предлагает расширять Совет исключительно за счет новых непостоянных членов.
Отмечаем политическое чутье тех государств, которые первоначально хотели внести на голосование достаточно конфронтационные проекты резолюций. Они приняли разумное решение не делать этого сейчас. На саммите было решено продолжать работу на этом направлении, искать пути сближения позиций, что, разумеется, не будет просто, но неизмеримо лучше, чем нагнетание эмоций и голосование по проектам, которые приведут к расколу ООН и тем самым сорвут весь реформенный процесс. Мы говорим о необходимости укрепить Организацию, повысить эффективность СБ ООН, но если то или иное решение будет навязано вопреки воле большой группы государств-членов, и при том значительных, играющих в ней далеко не последнюю роль, то для этой группы ООН потеряет свою легитимность. Этого допустить нельзя.
Россия уже заявляла о своей поддержке ряду претендентов на постоянные места в СБ ООН, но при условии достижения самого широкого согласия по расширению Совета. Наша позиция является честной, откровенной и не направленной против кого бы то ни было. Главное в том, что реформа Организации не должна стать заложницей разногласий по расширению Совета Безопасности. Налицо блестящая возможность для государств доказать, что коллективные интересы имеют для них приоритет над национальными амбициями. Это только добавило бы к их авторитету, в т.ч. в плане поддержки их кандидатур в будущем. Не будем забывать, что реформа ООН – не одноразовый процесс, и то, что нами начато, по своим масштабам и значению практически не имеет прецедентов в истории Организации, да и в истории дипломатии вообще. Реформа – не самоцель, ее итогом должна стать более эффективная, а не ослабленная ООН. В этом смысле мы были бы готовы поддержать практически любой вариант реформы СБ, вокруг которого сложится консенсус.
В целом налаживанию международного противодействия новым угрозам в российской внешней политике уделялось самое пристальное внимание, в том числе в рамках "Группы восьми", где нам предстоит председательствовать в 2006 году. Россия внесла решающий вклад в разработку новой антитеррористической резолюции 1624 Совета Безопасности, одобренной на его заседании на высшем уровне в рамках "Саммита–2005". Она криминализирует подстрекательство к терроризму, под которым мы понимаем в том числе и предоставление террористам и их пособникам трибуны СМИ. Важным вкладом в развитие правовой основы антитеррора стало открытие к подписанию Международной конвенции о борьбе с актами ядерного терроризма. Это первый договор, принятый в ООН по инициативе России, и одновременно первый универсальный международный документ, направленный на предотвращение террористических актов с использованием оружия массового уничтожения. Теперь на очереди завершение работы над Всеобъемлющей конвенцией о международном терроризме, включая выработку универсального определения этого зла.
Деятельность нашей дипломатии на нераспространенческом направлении была подчинена главной задаче – упрочению безопасности страны. Мы стремились не только укреплять проверенные временем инструменты в области контроля над вооружениями, разоружения и нераспространения, но и адаптировать их к противодействию вызовам и угрозам современности. Сделано здесь немало. Набирают обороты новые многосторонние механизмы в области нераспространения, такие как резолюция 1540 Совета Безопасности, Инициатива по безопасности в борьбе с распространением (ИБОР). Эти инструменты нацелены на предотвращение попадания ОМУ, средств его доставки и связанных с ними материалов в руки негосударственных субъектов, на пресечение их нелегального оборота.
Мы продолжали линию на задействование военно-морских потенциалов для предотвращения терроризма и распространения ОМУ силами прибрежных стран. В этих целях стремились ускорить адаптацию "Блэксифор" на Черном море. В ближайшее время ожидаем перевода турецкой операции "Черноморская гармония" в российско-турецкий формат. Аналогичная работа разворачивается на Каспии, где мы предложили прибрежным государствам создать международные силы безопасности "Касфор".
Значимым событием года стала VII Конференция по обзору действия ДНЯО. Дискуссии подтвердили жизнеспособность и значимость Договора для сдерживания расползания ядерного оружия в мире и недопущения возникновения ядерного конфликта. Конечно, мы ожидали от Конференции большего, но по ряду причин на ней не удалось выработать субстантивные рекомендации. Однако никто не воспринял это как кризис Договора. Наоборот, все подчеркивали важность решения новых проблем в области ядерного распространения на основе ДНЯО. Продолжали работу по укреплению конвенций о запрещении химического, а также биологического и токсинного оружия. Главный акцент делали на безусловном выполнении их положений на национальном уровне, на расширении числа участников указанных соглашений.
Более актуальной, чем прежде, стала задача сохранения достигнутого в свое время баланса в сфере контроля над вооружениями и разоружения. На опасность такой разбалансировки указывали не только итоги обзорной конференции по ДНЯО, но и неспособность мирового сообщества согласовать соответствующий раздел в Итоговом документе "Саммита–2005". Это – задача на будущее. Без ее решения вряд ли удастся сохранить уже накопленный потенциал доброй воли в области противодействия распространению. Отчасти на то, что вопрос стоит и в этой плоскости, указывают ситуации в региональных проблемах нераспространения.
Не в последнюю очередь благодаря усилиям России наметились подвижки в урегулировании ядерной проблемы Корейского полуострова. Рассчитываем, что в следующем году удастся продвинуться дальше в деле денуклеаризации региона.
Сложной остается ситуация вокруг иранской ядерной программы. Мы по прежнему считаем, что МАГАТЭ должно продолжать спокойную деполитизированную работу в этой стране. Многое, разумеется, зависит и от Тегерана, насколько он готов внимать озабоченностям международного сообщества и продолжать взаимодействовать с Агентством. Суть нашей позиции в том, что мы категорически против расползания ядерного оружия и иных видов ОМУ, и дело здесь не в политических симпатиях или антипатиях к тем или иным государствам.
В равной мере очевидно и другое, и это признается всеми, – ни ядерная проблема Корейского полуострова, ни проблема ядерной программы Ирана не имеют военного решения. Признается также, что их не решить и санкционными средствами. Обе ситуации являются частными случаями общего правила: проблемы решаются на путях вовлечения, пусть даже критического, а не изоляции т.н. "проблемных" государств. Если исходить из безальтернативности политико-дипломатического урегулирования, то было бы полезным провести сравнительный анализ двух ситуаций. Он бы показал, что применительно к ядерной программе Ирана значительный ресурс сохраняется в части возможного переформатирования нынешних контактов, включая сведение их в единый переговорный процесс с участием основных антагонистов, которые могли бы установить под этой "крышей" двусторонние контакты, двигаться в направлении нормализации своих отношений.
Что касается санкционной политики, то она требует дальнейшего оттачивания, в том числе с учетом иракского опыта. Не должно быть так, чтобы несостоятельные с самого начала санкционные резолюции превращались в "заготовки" для последующего силового вмешательства в обход ООН, дестабилизации целых стран и регионов, для так называемой "смены режимов". Если вспомнить всеобъемлющие санкции против Ирака, то они привели к противоестественной ситуации, изначально никем не предусмотренной, когда ООН взяла на себя ответственность за жизнеобеспечение целого государства. Не удивительно, что, будучи заложницей своих ранее принятых не продуманных до конца решений, ООН сделала вынужденный выбор в пользу программы "Нефть в обмен на продовольствие". Естественно, что, как и в любой бюрократической системе, реализация этой программы была обречена на злоупотребления. Такого больше не должно повториться. Это не значит, что не надо прибегать к санкциям. Но если мы встаем на санкционный путь, то должны заранее просчитать все последствия и наши последующие шаги. Если очевидно, что санкции не дадут желаемого результата, а только усугубят ситуацию и приведут не к укреплению стабильности, а к ее дефициту, то требуется новый, творческий анализ проблемы с задействованием всех наличных ресурсов политико-дипломатического урегулирования. Никто не должен остаться в стороне, и никакие предрассудки, прошлые обиды и соображения идеологического порядка не должны служить препятствием для рассмотрения альтернативных вкладов в общее дело нераспространения.
Нельзя не учитывать и региональный контекст. Если брать регион Большого Ближнего Востока, там уже существуют крупные неурегулированные конфликты. Неужели зону нестабильности надо расширять за счет дестабилизации Ирана, Сирии и Ливана? Прежде чем приступать к эскалации, следует задуматься над самой логикой подобного образа действий. Красноречив опыт акции НАТО в Косово, где выходить из сложного положения, созданного односторонними действиями, пришлось с помощью России. Обращусь к авторитету Марселя Пруста, который так рассуждал в своем знаменитом романе: "Точно определить черту, до которой блеф может идти с успехом, не так-то просто; если один заходит слишком далеко, другой, который до сих пор уступал, тоже начинает наступать, …вплоть до того момента, когда обоим отступать дальше некуда". В дополнении ко всему идет опасная подмена реальной действительности виртуальной: "Блеф может также примешиваться к искренности, чередоваться с ней: что вчера было игрой, то сегодня становится реальностью" (М.Пруст, В поисках утраченного времени, Москва, 1993, т.5, стр.347). Думаю, что психологизм душевных терзаний героев М.Пруста по определению применим к поведению политиков в кризисных ситуациях.
В числе российских приоритетов оставалось сохранение космоса свободным от оружия любого вида. На 60-й сессии ГА ООН выступили с новой инициативой о развитии мер транспарентности и доверия в космической деятельности. Заложенные в российском проекте резолюции Генассамблеи идеи получили мощную поддержку международного сообщества.
Специфика работы МИД такова, что просчитать ее практическую отдачу в "материальном" выражении весьма сложно. Но есть области, где уместно оперировать конкретными цифрами. К ним, в частности, относится содействие, оказываемое России зарубежными партнерами в рамках Глобального партнерства. В прошедшем году оно составило порядка 180 млн. долл. Основная часть этих средств направлена на реализацию проектов в приоритетных для России областях — уничтожение химического оружия и утилизация списанных атомных подводных лодок.
Разумеется, это далеко не полный перечень основных направлений нераспространенческой и разоруженческой деятельности России. Кропотливая и систематическая работа проводилась в рамках ДОВСЕ, на Форуме ОБСЕ по сотрудничеству в области безопасности, в МАГАТЭ, в Совете Россия–НАТО, на Конференции по разоружению, в международных режимах экспортного контроля.
Активное участие в решении глобальных проблем органически сочеталось с дальнейшим профилированием многовекторных приоритетов нашей внешней политики. Прошедший год был отмечен большими переменами в нашем ближайшем геополитическом окружении – на постсоветском пространстве, в Европе и Азии. Содружество Независимых Государств оставалось главнейшим приоритетом.
Одной из ключевых задач российской дипломатии было развитие и совершенствование СНГ. Мы остаемся соседями, нас объединяют общие история и география, культура. Переплетение судеб наших граждан сохраняется, оно приобретает новые формы, включая экономическую, трудовую миграцию. Иными словами, Содружество – живой организм, который продолжает развиваться сообразно новым условиям.
Центральным событием 2005 года для СНГ явился саммит в Казани. Его главный итог состоит в подтверждении необходимости Содружества для всех его участников. Положено начало реформированию СНГ как сохраняющей свою востребованность площадки для обсуждения общих проблем. Очень важным является гуманитарное измерение. На саммите в Казани подписано соглашение, нацеленное на формирование общего гуманитарного пространства Содружества, сохранение человеческих связей между нашими народами, включая приверженность фундаментальным ценностям, таким как толерантность и взаимное уважение.
Собственно интеграционные процессы продолжали развиваться в малых форматах, на основе совпадающих интересов страны-участниц, что принято называть многоуровневой и разноскоростной интеграцией, которая отражает соответствующий международный опыт, в том числе Евросоюза. В качестве ядра интеграционных процессов на пространстве СНГ продолжало выступать Евразийское экономическое сообщество (ЕврАзЭС). Здесь мы успешно продвигаемся по пути формирования общего таможенного тарифа, расширения сотрудничества государств-членов ЕврАзЭС в валютно-финансовой, таможенной и других областях. Поставлена задача в 2006 году сформировать в рамках Сообщества таможенный союз.
Свидетельством стремления избежать распыления усилий стало решение о слиянии ЕврАзЭС и Организации Центрально-Азиатское Сотрудничество, в результате которого членом ЕврАзЭС стал Узбекистан.
Продолжена реализация подписанного в сентябре 2003 года в Ялте Украиной, Белоруссией, Казахстаном и Россией Соглашения о формировании новой эффективной интеграционной структуры – Единого экономического пространства (ЕЭП). Цели и задачи ЕЭП во многом тождественны цели ЕврАзЭС, однако договорно-правовая база более совершенна. На заседании Совета глав государств-участников Единого экономического пространства в Казани государства "четверки" подтвердили, что первоочередным этапом формирования ЕЭП является зона свободной торговли. Белоруссия, Казахстан и Россия намерены вместе продвигаться по пути углубления интеграции. Украинская сторона определит этапность своего участия в ЕЭП, исходя из принципа разноуровневой и разноскоростной интеграции. Мы уважаем позицию украинской стороны, которая пока не готова ко всему, что задумано, но и не намерены бесконечно ждать, когда такая готовность появится.
Качественно новый уровень – как международная региональная организация – приобрела ОДКБ. Взаимодействие государств-членов Организации охватывает широкую сферу – от внешнеполитической координации до осуществления совместных шагов в борьбе с терроризмом, наркоугрозой, незаконной миграцией, оргпреступностью. Ситуация в зоне ответственности ОДКБ, в частности, в Центральной Азии, характеризовалась нарастанием террористической угрозы. Поэтому особое внимание уделялось динамичному развитию соответствующего потенциала ОДКБ, в частности, коллективных сил быстрого реагирования в Центральной Азии.
Работали над установлением прямых рабочих контактов ОДКБ с ООН, ШОС, ОБСЕ. Считаем, что взаимодействие на равноправных, транспарентных началах ОДКБ и НАТО могло бы дать позитивный эффект в противодействии террористической и наркотической угрозам, исходящим с территории Афганистана.
Становлению новых форматов взаимодействия со странами СНГ в оборонной сфере способствовало подписание Договора о союзнических отношениях между Российской Федерацией и Республикой Узбекистан.
Исходим из того, что основная ответственность за урегулирование конфликтов на территории СНГ принадлежит вовлеченным в них сторонам. Россия готова оказывать добрые услуги по достижению компромиссных и взаимоустраивающих решений. Так мы подходили к ситуациям в Абхазии, Южной Осетии, Нагорном Карабахе и Приднестровье.
К сожалению, 2005 г. подтвердил обоснованность опасений о деструктивности революционных потрясений, которые не добавили предсказуемости, негативно сказались и на перспективах решения острых социально-экономических проблем в некоторых странах СНГ. Убеждены в том, что демократические идеалы в каждой стране реализуются по-своему, с учетом истории, традиций и обычаев, уровня социально-экономического развития. Любое форсирование естественных общественных процессов, тем более извне, ведет к дестабилизации, отнюдь не выпрямляя путь к демократии. Она не может быть предметом экспорта, а в ее продвижении недопустимы приемы коммерческой рекламы и политического пиара. Странно, когда митингующие обращаются не к своим согражданам, а к главам иностранных государств. Неудивительно поэтому, что после таких потрясений качество ситуации отнюдь не улучшается, скорее наоборот. Правда, при этом появляется небольшая добавленная стоимость для внешних сил, которые могут поставить галочку в отчетах перед собственным электоратом и начинают слышать из соответствующих столиц то, что хотят слышать, независимо от качества ситуации "на месте". С поразительной точностью повторяется опыт "холодной войны".
С позиций заинтересованности в реальной стабилизации региона мы подходили и к оценке роли наших европейских и других партнеров на пространстве СНГ. Мы готовы признать здесь их интересы в той мере, в которой будут учитываться наши интересы. В любом случае пространство СНГ не должно быть полем деструктивного соперничества, любая деятельность здесь внерегиональных сил должна быть транспарентной и понятной. Для нас неприемлемы любые "скрытые повестки дня", тем более действия, направленные на дестабилизацию обстановки.
Партнерство России с Евросоюзом и сотрудничество с НАТО обрели более зрелый и структурированный характер. Не будет ошибкой сказать, что Россия и ЕС обречены географией и историей на тесные, хотя и трудные отношения. Речь идет и о реализации выстраданного нами европейского выбора, основанного на стремлении к общим ценностям, которые, однако, не должны интерпретироваться односторонне. Процесс сближения между Россией и ЕС, на наш взгляд, должен стать частью общего проекта создания подлинно Большой Европы без разделительных линий. Поэтому для нас неприемлемо противопоставление интеграционных процессов в разных частях континента. Сейчас же, когда Евросоюз вступил в полосу трудностей и самоанализа, тем более непонятны имевшие место попытки ставить наших партнеров по СНГ перед искусственным выбором – "либо с Россией, либо с Европой". Наоборот, требуется сопряжение всех интеграционных усилий, движение встречными курсами. Итогом будет постепенное увеличение однородности общеевропейского пространства. Именно такой подход заложен в тезисе о взаимодополняемости интеграционных процессов в различных регионах Европы, который нашел отражение в концептуальной части "дорожной карты" общего пространства Россия–ЕС в области внешней безопасности.
В ходе саммита Россия–ЕС в мае 2005 года в Москве была принята концепция "дорожных карт" по формированию и трех других общих пространств: экономического; свободы, безопасности и правосудия; науки и образования, включая культурные аспекты. Этот успех был закреплен в ходе лондонского саммита 4 октября 2005 года. Тем самым создан прочный фундамент для углубления равноправного стратегического партнерства с ЕС, дальнейшего развития диалога и сотрудничества на международной арене, притом, что по основным международным вопросам наши взгляды близки или совпадают.
Важным является достижение договоренностей с ЕС об упрощении визового режима для отдельных категорий лиц и о реадмиссии, которые в перспективе позволят перейти к безвизовому режиму взаимных поездок граждан России и Евросоюза. Реальна перспектива вступления в силу этих соглашений в 2006 году.
В тоже время в отношениях России с Евросоюзом остается нерешенным ряд вопросов, например, о выполнении Совместного заявления о расширении ЕС и отношениях Россия–ЕС от 27 апреля 2004 года в части, касающейся калининградского грузового транзита и положения русскоязычного населения в странах Прибалтики. Проблема, связанная с положением русскоязычного населения в Латвии и Эстонии (в Латвии проживает 720 тыс. этнических русских, в Эстонии – 406 тыс.), обсуждается на встречах всех уровней уже многие годы, но пока ситуация, к сожалению, не меняется. Наши партнеры, и не только в ЕС, должны понимать, что защита наших соотечественников – долговременная, неконъюнктурная составляющая российской внешней политики, и мы не ослабим усилий на этом направлении.
В отношениях с Североатлантическим альянсом, развивающихся в более продвинутом формате Совета Россия-НАТО, ведем дело к тому, чтобы выйти на уровень оперативного взаимодействия в борьбе с терроризмом, афганской наркоугрозой, в кризисном реагировании. Мы подключились к контртеррористической операции НАТО "Активные усилия" в Средиземноморье, и с 2006 года российские корабли будут выходить на совместное патрулирование.
В отношениях с ОБСЕ акцентируем необходимость упорядочения ее деятельности в интересах всех государств-членов и искоренения практики "двойных стандартов". Особую озабоченность вызывает сложившаяся нетранспарентная система организации наблюдения за выборами на пространстве ОБСЕ по линии Бюро по демократическим институтам и правам человека (БДИПЧ). Здесь необходимы выработка объективных, понятных стандартов мониторинга, выправление географических дисбалансов, повышение внимания к противодействию новым угрозам безопасности и стабильности. Если этого не произойдет, востребованность ОБСЕ может быть поставлена под серьезный вопрос. Без четких единых стандартов электорального мониторинга Организация рискует превратиться в инструмент групповых интересов и объект манипулирования в чьих-то геополитических раскладах. События года дают немало оснований полагать, что электоральный мониторинг под "крышей" ОБСЕ используется в качестве спускового крючка дестабилизации положения в отдельно взятой стране в зависимости от ее места в иерархии чьих-то геополитических приоритетов.
Динамично развивались отношения России с Германией, Францией, Италией, Испанией, Бельгией, другими европейскими странами. Их по-прежнему отличали ответственность, транспарентность, учет взаимных интересов. Они остаются позитивным, стабилизирующим фактором на евроатлантическом пространстве. Активно развивался политический диалог с Великобританией. Был продолжен продуктивный диалог со всеми теми странами континента, чья роль в европейских институтах возрастает. Предмет нашей постоянной заботы – обстановка на Балканах, особенно ситуация вокруг Косово, которая продолжает таить в себе мощный взрывной потенциал.
Существенным элементом поддержания мировой и региональной стабильности оставались отношения России с США. Мы стремились наращивать в них доверие, устойчивость и предсказуемость, расширять сферы совпадающих интересов. Обе стороны привыкли к мысли о том, что между нами сохраняются известные разногласия. Но это честные разногласия, проистекающие из различий в видении нового мироустройства. Наряду с этими расхождениями общефилософского порядка неизбежны и противоречия, связанные с национальными интересами, поскольку каждая страна формулирует их самостоятельно. Это только говорит в пользу необходимости постоянного диалога по всему спектру международных проблем, тем более что сама жизнь сделала нас в ряде ключевых областей союзниками – прежде всего в борьбе с терроризмом и другими новыми угрозами.
Мы не всегда будем действовать сообща, но там, где это возможно, такое взаимодействие может основываться только на совместном, без двойных стандартов, анализе угроз и совместном принятии решений. Показательно, что наш партнерский диалог с США позволяет сближать и философские взгляды на те или иные аспекты мирового развития. Россия готова к "игре в команде" - на условиях равенства, подлинного партнерства, взаимного уважения и учета интересов. Сотрудничество должно строиться на согласованных, понятных всем и транспарентных началах. Такой опыт у нас уже есть – это реализация инициативы "Группы восьми" по содействию реформам в странах Ближнего Востока и Северной Африки. Она дает и пример взаимоуважительного диалога со странами региона в интересах постепенных перемен без угрозы дестабилизации. Такая концепция была согласована в решающей степени благодаря взаимодействию России и США.
По итогам года можно сделать и вывод о том, что в общем комплексе наших отношений удельный вес сохраняющейся военно-стратегической связки между Россией и США, которая играет стабилизирующую роль не только для наших стран, но и мира в целом, будет сокращаться в новых условиях. Если мы хотим устойчивого, устремленного в будущее и продуктивного двустороннего партнерства, то его основа требует существенной модернизации в духе времени. Необходим более решительный сдвиг в сторону партнерства в области безопасности по всему спектру угроз, прежде всего террористической, и в сфере процветания наших народов. Со своей стороны мы последовательно добивались децентрализации российско-американских торгово-экономических и инвестиционных связей, повышения в них роли регионов. Особое внимание уделялось сотрудничеству в энергетике, которое указывает путь к углублению позитивной взаимозависимости между нами. Полезную роль в данном контексте могло бы сыграть наше взаимодействие в реформировании ООН, в мобилизации международных усилий на борьбу с бедностью, неграмотностью, стихийными бедствиями, эпидемиями.
Важным экзаменом на зрелость российско-американского партнерства стал вопрос о скорейшем и недискриминационном приеме России в ВТО. Любая политизация данного вопроса имела бы самые негативные последствия. Не говорю уже о поправке Джексона-Вэника и ее все более пагубном воздействии на международную репутацию США.
Россия – государство, уникальное по своему геополитическому положению. Две трети территории нашей страны приходится на Азию, с которой нас объединяют общие исторические судьбы, неделимые интересы безопасности и социально-экономического прогресса. Не забудем и о том, что в течение столетий Россия способствовала формированию условий для создания "моста" между Европой и Азией – "моста" не просто примитивно-географического, но культурно-цивилизационного. Это приобретает особое значение сейчас, когда процесс глобализации начинает приобретать "азиатское лицо". Быстроразвивающийся Азиатско-Тихоокеанский регион объективно выходит на одно из ключевых мест в шкале российских внешнеполитических приоритетов. Наша триединая цель в Азии – безопасность, стабильность, развитие. Наиболее перспективный вектор – участие в масштабной деятельности крупных многосторонних объединений, создающих новые форматы многостороннего сотрудничества, открытые и для Азии, и для Америк, и для Европы.
Россия активно содействовала развитию Шанхайской организации сотрудничества (ШОС), которая становится системообразующим фактором на азиатском континенте, да и в мировом контексте. В 2005 году к деятельности Организации подключились в качестве государств-наблюдателей Индия, Пакистан и Иран. Формализованы отношения с СНГ и АСЕАН, с которыми подписаны меморандумы о сотрудничестве и взаимодействии. Принятые на саммите в столице Казахстана в сентябре 2005 года решения и всеобъемлющая Декларация выводят Организацию на новый уровень, способствуют её консолидации, укреплению внешнеполитической координации, экономического и гуманитарного измерений.
Постоянным и насыщенным был партнерский диалог с Ассоциацией государств Юго-Восточной Азии (АСЕАН), особенно в свете первого саммита Россия–АСЕАН в декабре в Куала-Лумпуре, где предполагается одобрить проекты Совместной декларации лидеров России и АСЕАН о развитом и всеобъемлющем партнерстве, а также Комплексной программы действий по развитию сотрудничества Россия–АСЕАН на 2005–2015 гг.
Значительным охватом и широким кругом решаемых задач отличается форум "Азиатско-Тихоокеанское экономическое сотрудничество" (АТЭС). Это перспективное объединение является площадкой как для сопряжения экономических интересов стран АТР, так и для развития принципов многостороннего взаимодействия в международных делах. Саммит АТЭС в Пусане, в ноябре 2005 года, в работе которого принял участие Президент России В.В.Путин, способствовал сплочению всех его участников в борьбе с международным терроризмом, выработке единых подходов к предотвращению техногенных и природных катастроф, созданию совместных механизмов преодоления их последствий.
В 2005 году произошли качественные сдвиги в наших двусторонних связях с ведущими странами Азии. Окончательно оформлена делимитация российской границы с Казахстаном – самая протяженная сухопутная граница в мире. Ратифицировано Дополнительное соглашение между Россией и КНР о государственной границе на ее восточной части, закрывшее пограничный вопрос. Таким образом, между нашими странами не осталось крупных политических проблем, способных осложнить развитие многостороннего сотрудничества, которое становится крупным фактором региональной стабильности. Высокой интенсивности достигли политические контакты. В августе успешно проведены первые российско-китайские совместные военные учения, продемонстрировавшие способность сообща противостоять новым вызовам, прежде всего – международному терроризму. Как и аналогичные мероприятия с вооруженными силами Индии, они, разумеется, не были направлены против третьих стран.
Продолжали развиваться отношения стратегического партнерства России с Индией. Переговоры Президента Российской Федерации с Премьер-министром Индии М.Сингхом, Президентом Индии А.П.Дж.Абдул Каламом свидетельствуют о качественных сдвигах в российско-индийском сотрудничестве. Велась работа по согласованию ряда межправительственных соглашений, в том числе о всеобъемлющем экономическом сотрудничестве, о взаимодействии в предупреждении и ликвидации чрезвычайных ситуаций, в борьбе с незаконным оборотом наркотических средств, об упрощении визового режима, о реадмиссии, о кооперации в сфере ВТС. Обрел устойчивость трехсторонний – между Москвой, Пекином и Нью-Дели – диалог на уровне мининдел.
Центральным событием в год 150-летия установления отношений с Японией стал официальный визит в эту страну Президента В.В.Путина. В результате насыщенных и конструктивных переговоров подтверждено обоюдное стремление к развитию двусторонних отношений на основе "Российско-японского плана действий", включая активизацию политического диалога, связей по линии оборонных и правоохранительных ведомств, обменов между гражданами, а также расширение торгово-экономического сотрудничества и взаимодействия на международной арене. Подписан пакет из 18 документов по этим направлениям. Лидеры двух стран были едины в том, что необходимо искать решение проблемы мирного договора на основе партнерства, взаимного уважения и доверия, вполне сознавая, что урегулирование столь непростой проблемы вряд ли будет легким.
На ближневосточном направлении нашей внешней политики решались взаимосвязанные задачи формирования дружественных двусторонних отношений и продвижения в региональном конфликтном урегулировании. Крупное политическое значение имели визиты Президента Российской Федерации В.В.Путина в Египет, Израиль и на Палестинские территории. Одновременно мы продолжали уделять самое пристальное внимание задаче развязывания ближневосточного узла, учитывая огромное значение урегулирования этого конфликта не только для обстановки в мире, но и для интересов нашей страны, включая ее безопасность. Отдельным важным направлением работы являлась реализация выдвинутой Президентом России в апреле 2005 года инициативы о проведении в Москве международной встречи на высоком уровне по ближневосточной проблематике. Впервые в Москве в мае проведено заседание "квартета" международных посредников по ближневосточному урегулированию на уровне министров иностранных дел, участники которого акцентировали необходимость движения сторон конфликта к запуску "дорожной карты". 20 сентября в рамках 60-й сессии ГА ООН состоялось очередное министерское заседание "квартета", на котором были подведены итоги эвакуации Израиля из Газы и части Западного берега реки Иордан и намечены шаги по дальнейшему сближению позиций Израиля и ПНА.
Поступательно продвигались отношения с Иорданией, продуктивным был рабочий визит в Россию Короля Иордании Абдаллы II. Созданы дополнительные возможности для углубления взаимодействия с Саудовской Аравией, для активизации контактов, в том числе на высшем уровне. Несмотря на очень сложные военно-политические условия, развивался политический диалог с Ираком, восстанавливались наши экономические позиции в этой стране. Здесь происходят важные изменения: в ноябре 2005 года в Каире по инициативе ЛАГ прошла встреча всех основных иракских групп, включая оппозиционные. По ее итогам зафиксирована важность определения графика вывода иностранных войск, проведения в стране конференции по национальному диалогу, за что последовательно выступала Россия в течение последних двух лет.
Яркой иллюстрацией воздействия ветра перемен на глобальную политику стали наши отношения конструктивного взаимовыгодного сотрудничества с Турцией, также являющейся евразийским государством с серьезными интересами в общих для нас регионах, включая Черноморский. Упомяну лишь об участии Президента В.В.Путина, Премьер-министра Турции Р.Эрдогана и главы правительства Италии С.Берлускони в официальном открытии газопровода "Голубой поток". Это еще один шаг к созданию единого энергетического пространства Европы, укреплению ее энергобезопасности, диверсификации поставок энергетического сырья его основным потребителям – наряду с соглашением России с ФРГ о строительстве Северо-Европейского газопровода.
В 2005 году по восходящей развивались отношения с государствами и интеграционными объединениями Латинской Америки, которые играют все более заметную, конструктивную роль в мире. Новые перспективы стратегического значения открылись в отношениях России с Мексикой, Бразилией, Венесуэлой в результате визитов в Российскую Федерацию президентов этих стран, укреплялось сотрудничество с другими государствами этого континента, с Группой Рио, МЕРКОСУР, Андским сообществом.
Наращивалось сотрудничество, в том числе в рамках коллективной стратегии "восьмерки", с ведущими странами Африки, активизировалось взаимодействие в экономической и других сферах с Африканским союзом и субрегиональными интеграционными структурами континента, огромный потенциал которого способен оказать ощутимое воздействие на происходящие глобальные процессы.
МИД России плотно взаимодействовал с Федеральным Собранием, политическими партиями, субъектами Федерации, гражданским обществом в целом. В этом вижу большой плюс для нашей дипломатии. Нет сомнений в том, что российские НПО могут и должны внести неоценимый вклад во внешнюю политику страны. Это стало бы крупным фактором обеспечения ее должного восприятия за рубежом. Речь также идет о более адекватном донесении до наших зарубежных партнеров оценок и настроений российского общественного мнения. Отчасти этим продиктовано желание провести упорядочение неправительственного сектора в русле международной практики.
Пока же в силу неразвитости его отдельных сегментов нередко получается так, что за общественное мнение России выдаются суждения российских филиалов зарубежных политологических центров и фондов, во многом финансируемых на деньги иностранных налогоплательщиков. Их обильно цитируют и зарубежные СМИ. В итоге создается искаженная картина, что не отвечает ничьим интересам.
В целом представляется возможным оценить внешнеполитические итоги 2005 года как позитивные для России. Несмотря на обострение ряда международных и региональных проблем, в мире продолжали набирать силу здоровые процессы, расчищающие дорогу к строительству нового, более безопасного и справедливого миропорядка. Убежден, что сформированная за последние годы разветвленная сеть тесных и продуктивных отношений в двустороннем и многостороннем форматах надежно обеспечивает устойчивость международного положения России вне зависимости от колебаний глобальной политической конъюнктуры. В этом вижу главное достижение всей нашей внешнеполитической работы, проводимой под руководством Президента России В.В.Путина.
В 2006 году, который не обещает быть легким, России предстоит председательствовать в "Группе восьми", Комитете Министров Совета Европы, Организации Черноморского экономического сотрудничества, Арктическом совете. Перед нами огромный объем работы. Разумеется, будем тесно взаимодействовать с нашими партнерами по СНГ, "восьмерке", нашими друзьями и партнерами в Европе, АТР, на Ближнем Востоке, в Латинской Америке, Африке. Цель наших дипломатических усилий – добиться реального продвижения к выстраиванию устойчивой системы международных отношений на основе норм международного права, приоритета многосторонних подходов к решению важнейших проблем современности. В этом – наш национальный интерес, поскольку такое развитие ситуации в мире будет создавать благоприятные условия для решения наших внутренних задач, укрепления внешнеполитических позиций страны.
5 декабря 2005 года
